Введение.
В Российской Федерации в целом и в Республике Башкортостан в частности, остро стоят вопросы государственной охраны объектов культурного наследия обладающих уникальным, постоянно накапливающимся историко-культурным потенциалом, и представляющих собой один из основных ресурсов развития территории. Проблема сохранения археологического наследия Башкортостана неоднократно становилась областью пристального внимания профессионалов-археологов и сотрудников государственных органов охраны памятников (см. например: Лебедев, 1994; Обыденнов, Яминов, 1996; Яминов, Савельев, 2000; Савельев, 2003; Обыденнов, 2006; Ахметова, 2008; Минеева, 2004, 2006, 2007). Несмотря на значительные интерес к рассматриваемому вопросу, проблемы государственной политики в сфере сохранения ОКН в Республики Башкортостан сохраняют свою остроту и актуальность, что подтверждается новыми публикациями и защищенными диссертационными исследованиями по тематике (см. например: Минеева, 2010; Бахшиев, Бахшиева, 2011; Лебедев, 2012; Лебедев, Матвеева, 2012).
Общая характеристика современной нормативно-правовой базы.
Решение вопросов связанных с сохранением историко-культурного наследия, нельзя рассматривать отдельно от вопросов законодательного регулирования этой сферы. Вопросы охраны и использования памятников истории и культуры, как недвижимых ОКН регулируется в стране, прежде всего, Федеральным Законом Российской Федерации «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» № 73 от 25 июня 2002 года. Законодательство о культуре фактически состоит из двух уровней правовых актов – федерального и регионального. Закон Республики Башкортостан «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Республики Башкортостан» от 7 ноября 2005 года № 224-з регулирует отношения, возникающие в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны ОКН расположенных на территории республики. Министерство культуры Республики Башкортостан, Постановлением Правительства Республики Башкортостан «Об утверждении Положения о Министерстве культуры Республики Башкортостан» № 83 от 12 марта 2013 года, определено республиканским органом исполнительной власти, осуществляющим на территории субъекта государственную культурную политику в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны ОКН.
Республиканский закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Республики Башкортостан» от 7 ноября 2005 г. № 224-з не имеет статей, отличных от вышеназванного федерального. В то же время, практика показывает, что многие положения федерального законодательства не являются нормами прямого действия, они носят рекомендательный или рамочный характер, а детализации должны были быть посвящены региональные акты. Региональная нормативно-правовая база сферы сохранения ОКН помимо республиканского закона №224-з и вышеприведенного Постановления Правительства РБ № 83 от 12 марта 2013 года, включает блок ведомственных регламентов и приказов (всего 8 документов).
Изменение экономической ситуации в республике, появление на строительном рынке большого числа частных инвесторов привело к значительному увеличению хозяйственной активности и масштабному новому строительству. ОАН оказались в зоне активного хозяйственного преобразования. Федеральное и региональное законодательство предусматривает целый комплекс специальных мер по обеспечению их сохранности при хозяйственном освоении территории. Федеральным законом определены особенности проектирования и проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории ОКН и в зонах его охраны, предусматривающий их запрет (за исключением работ по сохранению данного памятника или его территории), а хозяйственные работы проводятся при условии не нарушения целостности памятника или ансамбля, не повреждения, разрушения или уничтожения объекта культурного наследия (ст. 35 №73-ФЗ). Более того, проектирование и хозяйственное освоение возможно при отсутствии на испрашиваемой территории объектов культурного наследия. В случае обнаружения объектов обладающих признаками объекта культурного наследия на территории подлежащей освоению, в проекты проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ должны быть внесены разделы об обеспечении сохранности обнаруженных объектов (п.2, ст. 36 №73-ФЗ).
Большое внимание вопросам сохранения объектов культурного наследия в зоне хозяйственного освоения уделяет Градостроительный Кодекс Российской Федерации №190-ФЗ от 29 декабря 2004 года. В частности отмечается, что основным принципом градостроительной деятельности является соблюдение требований сохранения объектов культурного наследия (п. 10, ст. 2 №190-ФЗ). В соответствии с Градостроительным Кодексом Российской Федерации и Законом Республики Башкортостан «О регулировании градостроительной деятельности в Республике Башкортостан» № 341-з от 11 июля 2006 г., постановлением Правительства Республики Башкортостан №153 от 13 мая 2008 г. утверждены Республиканские нормативы градостроительного проектирования Республики Башкортостан «Градостроительство. Планировка и застройка городских округов, городских и сельских поселений Республики Башкортостан», в которых также прописываются нормы и мероприятия необходимые для сохранения объектов культурного наследия в границах территорий городских округов и поселений Республики Башкортостан. Отдельно рассматривается вопрос сохранения историко-культурного наследия в исторических поселениях республики.
В целом, как отмечают исследователи, изменение государственной политики в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны ОКН привело к тому, что устранены многие пробелы действующего законодательства, и сегодня можно говорить о необходимости разработки действенных средств контроля и надзора за его исполнением (см. Лавров, 2012; Прудников, 2013).
Общая характеристика историко-культурного потенциала Республики Башкортостан.
По состоянию на 2013 год, на территории Республики Башкортостан известно о 5527 ОКН, среди которых преобладают памятники археологии – 3609, затем 1684 – памятники градостроительства и архитектуры, 193 – памятники истории и 41 – памятники искусства. Количественные показатели распределения объектов археологического наследия по территории республики различные. Это обусловлено, во-первых, неравномерностью археологического обследования различных районов, во-вторых, существующими естественными зонами концентрации памятников (кумулятивные районы) (Савельев, 2003. С. 62–64; Антропология башкир… С. 11–24). Наибольшая концентрация памятников археологии наблюдается на территории зауральского региона Башкортостана – 32 % от общего количества археологических объектов республики (1151 объектов). Следующая зона – степная и лесостепная часть Башкирского Приуралья, включающая территорию 10 муниципальных районов с общим количеством памятников 640 (18%). Следующая группа концентрации памятников связана с территорией нижнего течения р. Белая – 367 ОАН (10%).
На основании статьи 39 № 73-ФЗ Министерством культуры Республики Башкортостан в 2010–2011 годах впервые организована и проведена масштабная инвентаризация ОАН федерального и регионального значения. В результате, были получены обновленные данные о составе, структуре и техническом состоянии памятников археологии. Определены предварительные границы объектов и их точное местоположение[1].
По итогам инвентаризации 2010 года получены данные о степени сохранности обследованных памятников археологии. Состояние 9% памятников хорошее (40 ед.), 44% объектов определяется как удовлетворительное (323 ед.), в 25% случаях памятники имеют неудовлетворительное состояние (186 ед.), 10% памятников разрушено (71 ед.), разрушающая деятельность «черных копателей» зафиксирована на 10 памятниках (5%) и 4% памятников находятся в аварийном состоянии, на грани уничтожения (28 ед.). Таким образом, общее состояние памятников археологии стоящих на государственной охране оценивается как неудовлетворительное (44%), и лишь состояние чуть больше половины памятников (53%) можно считать относительно удовлетворительным. Не удалось обнаружить 68 объектов (9%). Основными причинами невозможности обнаружения памятников – отсутствие надежных топографических привязок.
Было установлено, что от общего количества памятников археологии поставленных на государственную охрану в качестве ОАН регионального значения (1253 ед.), 101 объект полностью утрачен. Среди основных видов антропогенного разрушения обследованных памятников выделим следующие: распашка (пашня/огороды) (13 ед.), застройка территории памятника (частичная/полная) (38 ед.), прохождение дороги по территории памятника (строительство/реконструкция дорог) (15 ед.), полигон ТБО (силосные ямы) (5 ед.), плотина/водохранилище (пруды) (мелиоративные работы) (11 ед.), карьеры (3 ед.), грабительские раскопки (2 ед.). Основные же виды разрушения памятников по естественным факторам являются: береговая эрозия – 13 ед. Основная масса разрушенных памятников археологии уничтожена в ходе хозяйственной деятельности человека и лишь единичные по естественным причинам. Приведенные статистические данные по узкой группе объектов при незначительной вариативности количественных показателей может отражать общую ситуацию по основным факторам разрушения памятников на территории Башкортостана.
Как показывает предварительные данные, проблема грабительских раскопок пока не стоит для республики так остро, как например для центральных и южных регионов России. Наибольшая активность грабителей наблюдается в северо-восточных районах республики (Ишимбаевский могильник, Турналинское городище), центральных районах (Кушнаренковское городище, Кара-Якуповское городище, могильник Кара-Абыз, археологический комплекс на горе Курмантау, Шиповский и Охлебининский комплексы) и Башкирское Зауралье (Кашкаровский курганный могильник, Янтышевский III одиночный курган, Сагитовский курганный могильник, поселение Альмухамет, Авсасовский одиночный курган, Баимовский одиночный курган). Наибольший интерес «черные копатели» «работающие» в пределах республики проявляют к заброшенным аулам и деревням XVIII–XIX вв. Наиболее яркий пример – разграбление объектов расположенных по берегам реки Сакмара в пределах зауральского региона республики (Хайбуллинский и Зилаирский районы).
В удручающем состоянии находится уникальный археологический памятник – «Идрисовская пещерная стоянка и писаница» в Салаватском районе, ставший объектом дикого и бесконтрольного туризма. Значительная часть древней наскальной живописи потеряны для науки и культуры.
Огромное количество курганных некрополей разрушается в результате распашки земель. Данная ситуация в наиболее выраженной форме наблюдается в пределах степной и лесостепной зоны Башкортостана. Памятник археологии федерального значения «Тавлыкаевское поселение» являющийся реперным объектом для археологии бронзового века Башкирского Зауралья ежегодно подвергается интенсивной береговой эрозии. То же можно сказать о многих поселенческих памятниках, спецификой ландшафтного расположения которых является приуроченность к крупным и мелким водным артериям.
Государственная политика в сфере сохранения, использования, популяризации и охраны памятников истории и культуры на современном этапе.
Непосредственно вопросами сохранения, использования популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Республики Башкортостан, занимается отдел ГООКН, образованный в структуре Министерства в 2005 году.
В соответствии с полномочиями, отделом осуществляются проверки по поступающим фактам нарушения федерального и республиканского законодательства в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. Так, в 2011 году Министерством проведено 30, в 2012 году 39 плановых и 18 внеплановых проверок. В пределах компетенции отделом ГООКН осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в курируемой сфере. В частности, в 2012 году возбуждено 9 дел об административных правонарушениях. По итогам вынесено постановления о назначении административных наказаний в виде штрафа (КоАП РФ, ст. 19.5, ст. 4.4). Штатная численность отдела ГООКН составляет 6 человек, в 2014 году будет «оптимизирована» до 4-х сотрудников. В такой ситуации государственную политику в сфере сохранения культурного наследия Башкортостана сложно назвать эффективной. Ситуацию, в некоторой степени, выравнивает работа республиканского НПЦ по охране и использованию недвижимых объектов культурного наследия, являющегося подведомственным учреждением Министерства культуры Республики Башкортостан. Тем самым, система государственного регулирования сферы охраны памятников истории и культуры в республике «дуальная» – сокращенный до минимума чиновничий аппарат и выполняющий основную работу бюджетная структура. Данная система работает в республике последние 9 лет и доказала свою относительную состоятельность. Основные проблемы взаимодействия структур залегают на уровне распределения функций. Так, большую часть работы археологов НПЦ, на сегодняшний день, составляют ответы на всевозможные письма связанные с согласованием проектной и предпроектной документации. В производстве у одного сотрудника находится до 20 обращений. Между тем, действующим законодательством, данные обязательства четко закреплены за госорганом. На деле фиксируется бесконечный поток документации курсирующей между этими двумя государственными организациями. При такой схеме взаимодействия, археологические исследования, направленные на разработку проектов обеспечения сохранности ОАН в зонах хозяйственного освоения, проектов границ и зон охраны памятников археологии, подготовку документации о постановки на государственную охрану, паспортизацию, подготовку аналитических данных о состоянии ОАН и прочее, отодвигаются на второй план.
Необходимо понимать, что на сегодняшний день, одной из основных проблем обеспечения сохранности памятников археологии является отсутствие по большинству из них необходимого комплекта документов для включения в нормативно-правовое поле действующего законодательства в области государственной охраны ОКН. Базовым элементом всей системы государственного регулирования в области сохранения культурного наследия, конечно же, является определение границ территории и зон охраны конкретных объектов и комплексов. Данное направление в республике, в последние годы, практически отсутствовало. Лишь с 2011 года началось финансирование проектных археологических работ. К настоящему времени, разработано 8 проектов границ территории и зон охраны по 9 памятникам археологии – мавзолей Хусаин-бека, мавзолей Тура-хана, мавзолей Бэндебикэ, Шиповский курганно-грунтовый могильник, городище Уфа–II, Халилово-4, курганный могильник, Халилово-5, курганный могильник, Ахуновский мегалитический комплекс и поселение Ахуново. Утвержденные границы территории памятников археологии имеют лишь 7 объектов – комплекс курганных некрополей у с. Булатово (4 КМ), Михайловское городище, Бирский II могильник и Бирское (Чертово) городище, а утвержденных границы зон охраны ОАН вовсе нет.
Как ни странно, в случае выявления в зоне хозяйственного освоения памятников археологии, охранные мероприятия по ним воспринимаются лишь с позиции археологических раскопок. Хотя в №73-ФЗ четко указано, что спасательные археологические исследования (раскопки) могут проводиться лишь в случае крайней необходимости. Оценивая реальную ситуацию по республике отметим, что эта необходимая крайность проявляется практически каждый год. Однако, примером иного, положительного для культурного наследия решения данного вопроса является создание сети охраняемых государством историко-культурных и природных территорий. Республика Башкортостан сделала в этом направлении лишь первые шаги, создав два историко-культурных музея-заповедника с доминирующим археологическим кластером – Историко-археологический и ландшафтный музей-заповедник «Ирендык» (ИАЛМЗ «Ирендык») созданный на базе так называемого «Баишевского археологического микрорайона» (Баймакский район РБ) и Республиканский историко-культурный музей-заповедник «Древняя Уфа (г. Уфа) основой которого стало раннесредневековое городище Уфа–II.
Несмотря на отмеченные положительные сдвиги в рассматриваемой области, необходимо отметить, что во многом интерес государства к той или иной проблеме определяется объёмами финансирования сферы. В этом отношении анализ динамики финансирования и сопоставления этих данных с другими регионами России приводит к неутешительным выводам. В период с 2001 по 2012 годы объемы ежегодных ассигнований из республиканского бюджета достаточно стабильны (в пределах 12321,0 – 18846,7 тыс. руб.). Исключением, является «аномально» высокий показатель за 2007 год – 32766,0 тыс. руб. В 2011–2012 годы наблюдается увеличение финансирования из регионального бюджета до 29894,7 и 25290,0 тыс. руб. соответственно. Одновременно с этим, начиная с 2008 года, фиксируем падение финансирования из федерального бюджета. Сопоставление же данных по объемам финансирования мероприятий по сохранению ОКН с соседними регионами, в наиболее выраженной форме свидетельствует о неопределенном/нестабильном интересе властей республики к данной сфере. Так, объем государственного финансирования мероприятий по сохранению ОКН в Республики Башкортостан на 2012 год составлял 25910,0 тыс. руб. Для сравнения, в Татарстане на аналогичные работы в 2012 году было выделено 663,468 тыс. руб., в Оренбургской области – 119857,5 тыс. руб., а в Челябинской области – 59592,9 тыс. руб.
В современных условиях, особенно в городах и исторических поселениях, проблема охраны археологических памятников неразрывно связана с вопросами правового режима использования земельного участка, в пределах которого располагается памятник археологии. Согласно ст. 49 №73-ФЗ сам объект археологического наследия и земельный участок, в пределах которого он располагается, находятся в гражданском обороте раздельно. Проблема заключается в отсутствии для подавляющего большинства археологических памятников известных на территории Республики Башкортостан четко определенных границ занимаемых ими земельных участков, что делает практически невозможным установление правовых условий их использования. В связи с этим, встает вопрос о необходимости проведении работ по определению границ ОАН с последующим межеванием земельных участков, занимаемых памятниками археологии. Для примера, работы по кадастровой съемке планов археологических памятников с целью установления особого режима содержания и использования земельных участков, занимаемых этими памятниками, в Новосибирской области ведутся с 2001 г (Софейков, Ануфриев, 2005).
Заключение.
Сегодня приходит осознание, что ОАН необходимо использовать в качестве эффективного инструмента социокультурного развития территории. Необходимо признать, что культурное наследие не интегрировано в современную жизнь общества. В Башкортостане отсутствует сформулированная и общепризнанная концепция наследия.
Тенденции развития мирового рынка диктуют новые подходы в сохранении ОКН:
– переход от охраны отдельных объектов к охране культурных и природных ландшафтов;
– внедрение в сферу охраны этноархеологических объектов;
– «витализация» историко-культурного наследия, его интеграция в современную жизнь республики.
Направление единой стратегии по решению проблем сохранения объектов историко-культурного наследия Республики Башкортостан, мы видим в ракурсе:
- принятия долгосрочных государственных программ направленных на реализацию конкретных проектов с учетом современных реалий социально-экономического развития региона;
- развития в республики сети историко-культурных музеев-заповедников. Организация в них научной и туристической инфраструктуры. Создание условий для инвестиционной привлекаемости музеев-заповедников для частного бизнеса;
- организации стройной системы ведения делопроизводства, основанной на принципах мониторинга качества выполнения предписаний, выдаваемых республиканскими органами охраны памятников истории и культуры.
- решения проблем несанкционированного хозяйственного и строительного освоения территорий исторических поселений без соблюдения правил застройки и землепользования. Игнорирование застройщиками предписаний и требований госоргана ведет к утрате их исторического ядра, исторического облика, вместе с этим и утратой уникальных объектов археологического наследия (наиболее яркий пример – застройка центральной части города Уфа, как наиболее престижной и дорогостоящей).
[1] В настоящей работе используются данные инвентаризации ОАН федерального и регионального значения расположенных на территории 36 муниципальных районов Республики Башкортостан. Данные по оставшимся памятникам находятся в обработке.
