Ахметова Е.А. Государственная политика в области охраны и использования недвижимых памятников истории и культуры (памятников археологии)

Согласно Концепции национальной безопасности РФ, утвержденной Указом Президента №24 от 10. 01. 2000 г., защита культурного, духовно-нравственного наследия, исторических традиций и норм общественной жизни, сохранение культурного достояния всех народов России включена в обеспечение национальной безопасности РФ.[1] Таким образом, сохранение культурного наследия народов России, охрана памятников истории и культуры отнесена действующим законодательством РФ к важнейшим направлениям государственной политики, к основополагающим функциям и полномочиям органов государственной власти.

В соответствии с Преамбулой ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» от 25 июня 2002 г. в нашей стране создана единая система государственного управления и контроля над памятниками истории и культуры. Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Объекты культурного и природного наследия России находятся в ведении различных инстанций, в зависимости от их значения (несмотря на новые указания ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ», органы охраны продолжают делиться на федеральные, региональные и местные) и формы их охраны (заповедники, заказники, парки и т. д.).[2]

Главным законом, регламентирующим сферу охраны памятников и культуры, является федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» от 25.06.2002 №ФЗ-73

В Земельном кодексе земли историко-культурного назначения, в состав которых входят памятники истории и культуры, отнесены к территориальным зонам, режимы которых должны учитываться при создании Земельного кадастра. Проблема состоит в том, что не разработан механизм, определяющий, каким образом режимы использования территории, разработанные в составе проектов зон охраны памятников истории и культуры будут наложены на то или иное землепользование или группу землепользований в качестве территориальных историко-культурных зон. В этой ситуации даже по тем территориям, по которым разработаны и утверждены проекты зон охраны, документы о правах на землю продолжают выдаваться без ограничений, необходимых для обеспечения сохранности памятников и их окружения.[3] Земли историко-культурного назначения – это одна из категорий земель наряду с землями сельскохозяйственного, природоохранного назначения и другими. Когда эта категория накладывается на земельный участок, то в рамках земельного участка, особенно большого, может быть несколько категорий земель. В этом случае категория земель работает как режим, ограничение в использовании определенных территорий. При этом ущемляются интересы собственника земельного участка, поэтому предусматривается снижение налогооблагаемой базы. Иначе собственник не сможет нормально поддерживать и нормально эксплуатировать земельный участок.[4] За нарушение регламентов использования земельных участков взимаются штрафы.

Законодательство о недрах предполагает, что если деятельность нарушает сохранность указанных заповедников, заказников и памятников, то она запрещается. В случае обнаружения при пользовании недрами археологических объектов, представляющих интерес для науки или культуры, пользователи недр обязаны приостановить работы на соответствующем участке и сообщить об этом органам, предоставившим лицензию.[5]

Градостроительное законодательство регулирует положения связанные с охраной памятников истории и культуры при реконструкции, строительстве городов, составления генеральных планов застройки городов… Во всех видах градостроительной деятельности огромное влияние имеет принцип сохранения памятников истории и культуры, частности памятников археологии. В ст. 3 Градостроительного кодекса указываются Государственные интересы, Общественные интересы, Частные интересы в области градостроительной деятельности и све они включают принцип охраны государственных объектов историко-культурного и природного наследия.[6]

Предприятия, учреждения, организации и граждане, причинившие вред памятнику истории и культуры или зонам его охраны, обязаны восстановить их в прежнем виде, а при невозможности этого (обычно это имеет место относительно археологических памятников) – возместить убытки. Лица, виновные в нарушении законодательства об охране и использовании памятников истории и культуры, подлежат уголовной, административной и иной ответственности в соответствии с законодательством РФ. Это вытекает из того, что Охрана памятников истории и культуры, бережное отношение к историческому и культурному наследию является обязанностью граждан РФ, установленной Конституцией РФ (ч. 3 ст. 44). [7]

В последние годы особую остроту приобрела проблема разграничения собственности государственной собственности в РФ на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность. В настоящее время вопросы владения, пользования и распоряжения археологическими объектами законодательно не урегулированы. Согласно действующему законодательству исключительно к федеральной собственности относятся:

-                   в соответствии с п. 6 Положения об особо ценных объектах культурного наследия народов РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 30.11.1992 № 1487, все объекты, внесенные в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов РФ

-                   памятники истории и культуры общероссийского значения, включенные в Перечень, утвержденные Указом Президента РФ от 20.02.1995 № 176

Кроме того, практически не урегулированы вопросы частной собственности на памятники археологии. Памятники археологии местного значения могут принадлежать другим субъектам права, в том числе находится в собственности иных публично-правовых образований. Если в отношении перечисленных выше категорий памятников истории и культуры, находящихся исключительно в федеральной собственности, практически не возникает дискуссий, то вопрос разграничения собственности на памятники истории и культуры местного значения в последнее время приобретает все большую остроту и актуальность.[8] Т. к. в условиях многообразия форм собственности, тяжелой экономической ситуации переходного периода государственные предприятия, акционерные общества и частные структуры уклоняются от расходов на охранные археологические исследования, если памятник попадает в зону их деятельности.[9] Например, за последние несколько лет значительная часть земли в Самарской области перешла в частную собственность как сельскохозяйственные угодья, что не только затрудняет проведение археологических исследований, но и ставит под сомнение сохранность памятников археологии, находящихся на этих землях.[10]

Предпринятые в начале 1990-х гг. попытки разработать новое, соответствующее изменившимся формам собственности, происходившим процессам регионализации и другим кардинальным изменениям законодательство в сфере сохранения недвижимого культурного наследия, до принятия федерального закона «об объектах культурного значения…» оставались в проектном варианте двух федеральных законов: «Об охране памятников истории и культуры» и «Об археологическом наследии». Отсутствие законодательной базы на федеральном уровне вызвало законотворческую инициативу в регионах: в 1996 году 19 субъектов РФ приняли 23 законодательных акта, в 1997 году – 18 субъектов РФ – 23 законодательных акта и в 1998 году 9 субъектов РФ приняли 10 законодательных актов, регулирующих деятельность по отношению к памятникам истории и культуры. [11] На сегодняшний день принятие нового закона во многом способствовало решению задач разграничения собственности. Однако отсутствие механизма реализации норм вновь заводит в тупик. На данный момент эти вопросы регулируются статьями 20, 31, 34, 35, 40, 42 Закона РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» от 15.12.1978, Постановление Правительства РФ от 16 декабря 2002 г. N 894 «О порядке подготовки и выполнения охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия», Гражданским кодексом РФ, Земельным кодексом РФ и др. нормативными актами. Фактически памятники археологии по Федеральному закону «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» «находятся в государственной собственности» и отчуждению не подлежат, то есть, ограниченны в обороте, и тем самым поставлены в один ряд с памятниками, включенными в Список всемирного наследия.[12] По мнению А.В. Работкевича, объекты археологического наследия будут таковыми, только если они внесены и зарегистрированы в Общегосударственном Реестре. Памятники археологии и земельный участок, в пределах которого они располагаются, находятся в гражданском обороте раздельно. Вопросы распоряжения землями историко-культурного назначения, как говорилось выше, регулируются Земельным кодексом РФ. Земельные участки, занятые объектами археологического наследия являются особенными землями. Эта категория земель по ст. 27 действующего Земельного кодекса также ограниченна в обороте. Ее можно только сдавать в аренду или безвозмездное пользование тем лицам, которые имеют право на заключение такого договора. Ее можно использовать по любому назначению, которое не противоречит основному ее назначению. А основное ее назначение – это размещение объектов культурного наследия и сохранение объектов.[13]

Основной предпосылкой сохранения памятников археологии и успешного управления ими, является точная опись всех археологических объектов. Однако в результате изучения состояния государственного учета памятников истории и культуры были выявлены серьезные недоработки в этом вопросе. Министерство Культуры РФ приступило к работе по созданию Единого государственного реестра и проведению общегосударственного мониторинга памятников истории и культуры, но темпы проводимой работы практически сводят на «нет» ее эффективность.

В нашей стране государственная охрана памятников истории и культуры, включая памятники археологии, является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Финансирование мероприятий по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия поступает из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников. Основная часть средств федерального бюджета поступает в рамках федеральной целевой программы «Культура России (2001-2005гг.)»[14]. Эти ассигнования направляются на выполнение противоаварийных, консервационных работ по сохранению памятников истории и культуры федерального значения, проведение общероссийского мониторинга состояния и использования памятников истории и культуры и т.д. При проведении указанной программы наблюдаются неоднократные нарушения установленного порядка авансирования, задержка при заключении контрактов с исполнителями мероприятий федеральной целевой программы и прочее.[15]

Государственная политика так же выражается и в назначении наказаний за нарушение законодательства об охране памятников истории и культуры. Итак, Кодекс об административных правонарушениях предусматривает несколько составов правонарушений в ст. 7.13-7.16:

I. Нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения, включенных в Государственный реестр объектов культурного наследия (Перечень объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения), особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), внесенных в Список всемирного культурного и природного наследия, на их территориях, на территориях историко-культурных заповедников (музеев-заповедников) федерального значения, выявленных объектов культурного наследия, а равно несоблюдение ограничений, установленных в зонах их охраны. Не выполнение или не надлежащее выполнение собственником памятника возложенных на него обязанностей указанных в Постановлении Правительства РФ от 16 декабря 2002 г. N 894№ «О порядке подготовки и выполнения охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия»

II. Проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия в случаях, если такое разрешение обязательно.

III. Ведение археологических разведок или раскопок без полученного в установленном порядке разрешения (открытого листа) в случаях, если наличие разрешения (открытого листа) обязательно, либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (открытым листом). Таким образом, самовольные раскопки без Открытого листа рассматриваются как умышленное уничтожение или порча памятников археологии. Самовольные разведки (в том числе проведение археологических экспертиз при согласовании землеотводов) являются серьезным нарушением законодательства. Виновные в этом лица, а также руководители учреждений и организаций подлежат привлечению к административной или уголовной ответственности в соответствии с действующим законодательством.

В процессе полевых работ исследователь обязан содействовать охране памятников археологии, принимать меры к пресечению самовольных раскопок других действий, влекущих за собой разрушение памятников, прибегая для этого к содействию государственных органов.

IV. Незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко-культурного назначения.[16]

На практике же административные правонарушения, посягающие на памятники истории и культуры, многообразны. Уже сейчас можно выделить свыше 20 составов.[17]

Наказания по приведенным статьям – штраф в среднем по ст. 7.13-7.16 для граждан от 5 до 25 МРОТ, для должностных лиц – 3 до 50 МРОТ, для юридических лиц – 100 –500 МРОТ. В ст. 7.15 КоАП РФ Ведение археологических разведок или раскопок без разрешения предусмотрена также конфискация предметов, добытых в результате раскопок.

Для наиболее результативной охраны памятников истории и культуры право производства по данной категории дел (ст. 7.13, 7.14, 7.16) принадлежит тем органам, которые осуществляют контроль за соблюдением правил охраны и использования памятников, т.е. государственным органам охраны памятников. Это объединяет в их деятельности две взаимосвязанные функции и позволяет наиболее качественно и независимо разрешить дела о правонарушениях, поскольку возбуждают и рассматривают дела лица, квалифицированно могущие определить степень вредоносности административного правонарушения, применить целесообразную меру взыскания. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов вправе:

1) руководитель федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль за соблюдением правил охраны и использования памятников истории и культуры, его заместители;

2) руководители уполномоченных структурных подразделений указанного федерального органа исполнительной власти, их заместители;

3) руководители территориальных органов указанного федерального органа исполнительной власти, их заместители.[18]Учитывая уникальность такого объекта, как памятники археологии, возможности повышения эффективности административной ответственности могут частично связаны и с усилением мер административного взыскания.

Орган охраны памятников вправе вносить в правоохранительные и другие органы власти представления о привлечении юридических и физических лиц, виновных в нарушении правил охраны и использования Объектов, к ответственности, установленной действующим законодательством РФ; обращаться в арбитражные суды и суды общей юрисдикции для защиты интересов Российской Федерации по вопросам, связанным с сохранением и использованием Объектов и земельных участков или участков водных Объектов, в пределах которых располагаются Объекты культурного наследия

Ответственность за совершенные преступления по отношению к памятникам истории и культуры в Уголовном кодексе РФ наступает по ст. 243 (Уничтожение или повреждение памятников истории и культуры), 164 (Хищение предметов, имеющих особую ценность), 188 ч.2 (Контрабанда), 190 (Невозвращение на территорию Российской Федерации предметов художественного, исторического и археологического достояния народов Российской Федерации и зарубежных стран). Статьи 164, 188 ч.2, 190 УК РФ относятся к движимым памятникам истории и культуры, которые не входят в граница темы дипломной работы. По отношению к недвижимым объектам культурного наследия, памятникам археологии применяется лишь ст. 243 УК РФ.[19] Данное преступление посягает на отношение по охране культурного и исторического наследия России, а также особо охраняемых природных объектов. Предметом преступления являются памятники истории, культуры, природные комплексы или объекты, взятые под охрану государства, предметы и документы, имеющие историческую или культурную ценность. Неосторожное совершение таких действий исключает ответственность по данной статье УК РФ.

В итоге, можно сказать, что принцип охранены памятников истории и культуры заложен во всех основополагающих отраслях российского законодательства. Тем не менее, действие этих норм права по отношении к объектам культурного наследия не постоянно, т.е. зачастую вопреки предписаниям закона на памятники археологии не обращают должного внимания, игнорируя их присутствие на той или иной территории. Или же существующие нормы не затрагивают всех возникающих вопросов при охране археологических памятников. Российское законодательство, регулирующее вопросы в сфере охраны археологического наследия, не достаточно полно рассматривает вопросы собственности на землю, содержащую памятники археологии, не содержит механизма охраны памятников в условиях частной собственности на землю, не обеспечивает достаточного контроля за соблюдением законодательства по охране археологического наследия. Существующий закон от 25 июня 2002 года по своей сути является «беззубым», поскольку содержит большое число не учтенных ситуаций. Например, не решает проблему с определение статуса памятников регионального и местного значения, ответственность за нарушение правил использования указанных типов наследия также не ясна, т.к. нормы ГК РФ и УК РФ предусматривают ответственность лишь за разрушения памятников федерального значения. Существующая законодательная база не уделяет также внимания соблюдению международного законодательства по охране памятников археологии, в том числе и на ратифицированные нашей страной международные акты, такие как «Хартия по охране и использованию археологического наследия» и «Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия». По мнению заведующего отделом исследований Института археологии РАН, академика В.В. Седова, «новый закон об охране объектов культурного наследия РФ поднял статус памятников археологии до федерального уровня, но ничего не дал в отношении их сохранения. Никакой ответственности за гибель памятников археологии или причиненный ущерб государственные органы, на которые возложена охрана этих памятников не несут. Государственные органы охраны памятников Субъектов РФ в большей степени занялись использованием и мониторингом памятников археологии»[20]. Однако мы с этим не совсем согласны, поскольку органы государственного контроля за состоянием памятников археологии сталкиваются с рядом проблем. Рост полномочий регионов в соответствии Конституцией РФ (ст. 72), разграничение государственной собственности на объекты культурного наследия происходит в условия, в которых многие области государственной политики не разделены законодательно между федеральными органами и органами власти субъектов РФ. Субъекты РФ нередко претендуют на исключительное право решать судьбу памятников археологии, не обладая при этом квалифицированными специалистами. Приведенные данные еще раз показывают насколько важно совершенствование государственной системы охраны памятников истории и культуры.